Основными актами можно считать следующие:

Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах»;

постановление Правительства РФ от 09.04.2001 № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации» (вместе с «Порядком предоставления временного убежища на территории Российской Федерации», «Положением о свидетельстве о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации»);

приказ ФМС России от 19.08.2013 № 352 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по рассмотрению ходатайств о признании беженцем на территории Российской Федерации и заявлений о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации» (зарегистрировано в Минюсте России 23.01.2014 № 31098);

Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 года;

Соглашение стран СНГ от 24.09.1993 «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам».

Сам по себе объем правового регулирования можно назвать достаточным для рассматриваемой сферы. Качественная его сторона требует отдельного рассмотрения и оценки, в том числе с позиций правоприменительной практики.

2. Кого считать беженцем?

Федеральный закон о беженцах содержит следующее понятие беженца: «это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений». Это определение соответствует Конвенции ООН о статусе беженцев. Несмотря на то, что со времени принятия Конвенции до подписания закона прошло более 40 лет, а со времени принятия закона прошло еще 20 лет, понятие осталось прежним.

Что главное в этом определении? В памятке для желающих получить статус беженца, выделяется два основных признака: обоснованные опасения стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений; отсутствие желания и возможности вернуться в страну гражданства.

Рассмотрим вначале второй признак: невозможность и нежелание вернуться в страну гражданства (прежнего места жительства). Надо сказать, что в Законе все не так однозначно с этим признаком. По смыслу формулировки пункта 1 статьи 1 Закона о беженцах это относится только к лицам без гражданства.

Если же человек бежит из страны не из-за преследования по тому или иному признаку, а от военных действий, из опасений за свою жизнь, оставляя дом, хозяйство, родственников, то, как правило, он надеется вернуться домой, когда война закончится. Поэтому выделение такого признака кажется нелогичным.

Первый признак говорит о преследовании на основании расы, вероисповедания, гражданства, национальности, политических убеждений, принадлежности к социальной группе. А как быть, если убивают мирных граждан, женщин, детей, стариков, только потому, что они живут на территории, провозгласившей независимость? Почему им надо доказывать, что их преследуют за какие-то политические убеждения, или за веру, или за национальность? Одно дело, если конфликт носит явно национальный характер, тогда сама по себе принадлежность к определенной национальности может быть доказательством. Хотя даже в грузино-абхазском конфликте все не было так однозначно и бежавшим из Абхазии людям все равно не давали статуса беженца только на основании их абхазской национальности.

Получается, что ни в силу Закона, ни в силу Конвенции, человек, бежавший от войны, не имеет никаких гарантий быть признанным беженцем. 

Это подтверждает и громоздкая и, по сути, произвольная процедура принятия решения о признании беженцем. Интересно, что обстоятельства военного или межнационального конфликта упоминаются в понятии беженца в Соглашении СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (от 24 сентября 1993 года). Соглашение содержит не только обязательства государства, принимающего беженцев, но и обязанности государства выезда.

Так, по этому Соглашению последнее обязано:

осуществлять эвакуацию населения из зон вооруженных и межнациональных конфликтов, предоставляя возможность для его беспрепятственного добровольного выезда на территорию одной из Сторон;

обеспечивать личную и имущественную безопасность эвакуирующихся, добиваясь прекращения огня, соблюдения охраны общественного порядка во время эвакуации;

возмещать беженцам и вынужденным переселенцам стоимость оставленного или утраченного ими на его территории жилья и другого имущества, компенсировать ущерб здоровью и потерю заработка.

Принимающая сторона обязана обеспечивать для беженцев и вынужденных переселенцев в местах их временного размещения необходимые социально-бытовые условия; оказывать беженцам и вынужденным переселенцам содействие в трудоустройстве.

Соглашение также предусматривало создание Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам (он был создан в 1995 году, однако в настоящее время определить его судьбу затруднительно).

Соглашение было подписано главами государств Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, России, Таджикистана, Туркмении, Узбекистана. Украина в нем не участвовала.

3. Как получить статус беженца?

Если человек законно пересек границу России, то он может просить о признании его беженцем либо сразу на границе в пункте пропуска, либо позже обратиться в ФМС России. (Сейчас мы не будем рассматривать ситуацию, в которой иностранный гражданин может обратиться в дипломатическое представительство или консульство России на территории третьего государства с ходатайством о признании беженцем до отъезда в Россию.)

В первом случае ходатайство передается в орган ФМС в течение трех дней и еще в течение пяти дней предварительно рассматривается. Потенциальный беженец при этом продолжает находиться практически на границе, в месте временного содержания. Его ходатайство проходит предварительное рассмотрение, по результатам которого выдается или не выдается свидетельство о рассмотрении ходатайства по существу.

Пункт 1 статьи 5 Федерального закона содержит 10 оснований для отказа в рассмотрении ходатайства по существу. Спорными можно назвать следующие:

если лицо покинуло государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) не по обстоятельствам, предусмотренным подпунктом 1 пункта 1 статьи 1 Федерального закона, и не желает возвращаться в государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) из опасения понести в соответствии с законодательством данного государства наказание за незаконный выезд за пределы его территории либо за совершенное в нем иное правонарушение;

если лицо было вынуждено незаконно пересечь Государственную границу Российской Федерации с намерением ходатайствовать о признании беженцем и не обратилось с ходатайством в порядке, предусмотренном подпунктом 3 пункта 1 статьи 4 Федерального закона (не обратилось с ходатайством в течение суток).

В тех условиях, которые создались сейчас на границе России и Украины, люди вряд ли думают о том, как и где они пересекают границу, законно или не очень, и сколько у них есть времени на обращение в ФМС: важно спастись. В соответствии с Законом, все граждане Украины, не оформившие миграционную карту при пересечении границы, либо «незаконно выехавшие» из страны, могут получить отказ в рассмотрении ходатайства о признании беженцами хотя бы только по этим двум основаниям. Как быть с теми, чьи документы были уничтожены вместе с домами и всем имуществом? Конечно, на этот вопрос у ФМС есть ответ, однако процедура еще больше усложняется в таких случаях.

После получения свидетельства потенциальный беженец сдает свой национальный паспорт на хранение в ФМС, его личность на территории РФ удостоверяется этим свидетельством. Для выезда за пределы РФ ему снова надо будет обращаться в ФМС, то есть так просто вернуться домой он уже не может.

Пока ходатайство рассматривается по существу, лицо, получившее свидетельство, направляется в центр временного размещения и приобретает дополнительные права: право на получение питания, пользование коммунальными услугами, медицинскую и лекарственную помощь, содействие в направлении на обучение или трудоустройство. Предусмотрено также единовременное пособие, которое составляет 100 рублей (постановление Правительства РФ от 23.05.1998 № 484, в редакции 2008 года). Что можно купить на 100 рублей и зачем вообще говорить о таких смехотворных суммах для людей, попавших в большую беду?

По существу ходатайство рассматривается в срок до трех месяцев, проводится анкетирование и собеседования с беженцем (длящиеся не более четырех часов), проводится процедура идентификации личности и обязательная государственная дактилоскопическая регистрация, медицинское освидетельствование. Срок рассмотрения может быть продлен еще на три месяца.

Ни Закон, ни административный регламент не содержат критериев, по которым определяется, обоснованы ли опасения лица стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

4. Что дает статус беженца?

Права беженца регламентированы статьей 8 Федерального закона о беженцах. Беженец и члены его семьи имеют право на:

1) переводчика;

2) обеспечение проезда и провоза багажа к месту пребывания;

3) получение питания и пользование коммунальными услугами в центре временного размещения;

4) охрану в центре временного размещения;

5) пользование жилым помещением;

6) медицинскую и лекарственную помощь;

7) направление на профессиональное обучение или содействие в трудоустройстве;

8) работу по найму или предпринимательскую деятельность;

9) социальную защиту, в том числе социальное обеспечение;

10) устройство детей в детские сады, школы, вузы;

11) содействие в получении сведений о родственниках;

12) оформление проездного документа для выезда за пределы территории Российской Федерации и въезда их на территорию Российской Федерации;

13) предоставление права на постоянное проживание на территории Российской Федерации или на приобретение гражданства Российской Федерации;

14) участие в общественной деятельности;

15) добровольное возвращение в государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства);

16) выезд на место жительства в иностранное государство.

Насколько эти права реализуются на практике, сложно сказать. Мы видим (по телевизору), что фактическим беженцам с Украины предоставляется временное жилье, питание, медицинская помощь. Всем или не всем и в каком объеме – достоверной информации нет.

5. Альтернативные процедуры

Закон о беженцах предусматривает также процедуру получения временного убежища, порядок предоставления временного убежища определен постановлением Правительства РФ. Временное убежище может быть предоставлено тем, кто (пункт 2 статьи 12 Закона о беженцах):

1) имеет основания для признания беженцем, но ограничивается заявлением с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации;

2) не имеет оснований для признания беженцем, но из гуманных побуждений не может быть выдворен (депортирован) за пределы территории Российской Федерации.

Решение о предоставлении временного убежища принимается при наличии оснований для признания лица беженцем по результатам проверки сведений об этом лице, в том числе обстоятельств прибытия на территорию России либо существования гуманных причин, требующих временного пребывания данного лица на территории России (например, состояние здоровья). Процесс и сроки получения убежища в целом схожи с процедурой получения статуса беженца, но процедура получения временного убежища все же менее громоздкая, чем при получении статуса беженца. Временное убежище предоставляется на срок до 1 года, который  может продлеваться.

Подробно процедура рассмотрения ходатайства о предоставлении временного убежища расписана тем же административным регламентом, что и процедура получения статуса беженца. В частности в регламенте сказано, что заявление о предоставлении временного убежища на территории России рассматривается по существу в любом случае. Основанием для отказа в предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации является отсутствие обстоятельств, предусмотренных пунктом 2 статьи 12 Федерального закона о беженцах. То есть, надо понимать это так, что человек, претендующий на получение временного убежища, все равно должен соответствовать определению понятия беженца. Рассчитывать на то, что лицо, не имеющее оснований для признания беженцем, по гуманным побуждениям должно быть оставлено в России, не приходится. Нет даже примерного перечня таких «гуманных побуждений», поэтому принятие решения на этом основании представляется абсолютно произвольным. Постановление Правительства и административный регламент связывают «гуманные побуждения» в первую очередь с состоянием здоровья заявителя.

Процедура получения временного убежища состоит из четырех этапов (против шести – при ходатайстве о статусе беженца – нет предварительного рассмотрения заявления):

прием заявления о предоставлении временного убежища;

проведение индивидуального собеседования с заполнением анкеты и опросного листа;

рассмотрение заявления о предоставлении временного убежища;

принятие решения.

Индивидуальные собеседования, так же как и для потенциальных беженцев, длятся не более четырех часов и могут проводиться несколько раз с интервалами не более двух рабочих дней. Анкета заявителя одинакова для тех, кто просит о статусе беженца, и тех, кто просит о временном убежище. Также обязательно проводятся дактилоскопическая регистрация и медицинское освидетельствование.

Права лиц, которым предоставлено временное убежище, совпадают с правами лиц, получивших свидетельство о том, что они ходатайствуют о статусе беженцев, кроме права на получение ста рублей от государства:

1) право на переводчика;

2) право на обеспечение проезда и провоза багажа к месту пребывания;

3) право на направление в центр временного размещения;

4) право на получение питания и пользование коммунальными услугами в месте временного содержания или центре временного размещения;

5) право на медицинскую и лекарственную помощь;

6) право на получение содействия в направлении на профессиональное обучение в центре временного размещения или в трудоустройстве.

Процедура определения, попадает ли человек под определение беженца или не попадает, произвольна: это решает работник ФМС практически на основании своего «революционного правосознания». Ни закон, ни подзаконные акты не дают четких критериев: как определить, насколько обоснованы опасения человека стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений? То есть, в соответствии с Законом о беженцах, опасений просто быть убитым недостаточно.

В этой связи нельзя говорить о том, что получить временное убежище юридически проще, чем получить статус беженца. Возможно, на практике, действительно, проще, определить это можно по соответствующей статистике.

6. Совершенствование законодательства

В Государственную Думу внесено несколько проектов федеральных законов, направленных на упрощение процедур для беженцев из Украины.

Первый из них, № 533808-6, был внесен 28 мая 2014 года группой депутатов Государственной Думы (Е.А. Федоров, М.В. Дегтярев, А.В. Терентьев, А.В. Романов, О.Д. Валенчук). Суть законодательной инициативы в том, чтобы признавать беженцами граждан Украины, покидающих свою страну в связи с военными действиями, в упрощенном порядке. Такой порядок предлагается установить ФМС России. Надо сказать, что этот порядок уже разработан, о нем будет сказано ниже. Нужно ли вносить изменения в Закон о беженцах для легализации такого порядка, который готовится в форме постановления Правительства РФ? И как скоро может быть принят такой или подобный закон, если законодатели уже уходят на каникулы? Практика завершения весенней парламентской сессии 2014 года показала, что необходимые Правительству РФ законы можно принять в трех чтениях за неделю (например, проект № 555506-6 – об увеличении капиталов банков, проект № 556913-6). Поправки к Закону о беженцах, видимо, не вошли в число приоритетных законов и отложены на осеннюю сессию. Вероятно, этот проект вообще не будет принят. Действующий Закон содержит норму (пункт 2 статьи 14) на случай экстренного массового прибытия потенциальных беженцев и соответствующее полномочие Правительства РФ.

Положительным моментом этой законодательной инициативы можно назвать то, что депутаты, внося данный проект закона, выразили свою официальную позицию по отношению к событиям на Юго-Востоке Украины.

Позиция эта четко сформулирована в пояснительной записке: «в результате политических потрясений, связанных с произошедшим на Украине насильственным захватом власти и изменением конституционного строя, геноцидом, ущемлением прав граждан, иностранной интервенцией, складывается экстраординарная ситуация, которая несет угрозу жизни всех русскоязычных граждан Украины».

Другой проект (№ 556196-6) был внесен Тульской областной Думой 27 июня 2014 года. Он направлен на упрощение порядка приема в гражданство России для граждан Украины, а также на предоставление гражданам Украины права трудиться в России без получения разрешения на работу.

Третий проект (№ 559761-6) внес депутат-коммунист Иван Никитчук 2 июля 2014 года. Несмотря на низкий уровень законодательной техники, проект содержит рациональное зерно. Депутат предлагает установить сокращенный срок (один месяц) рассмотрения ходатайств о признании беженцами, поступающих от соотечественников, состоявших в гражданстве СССР или потомков граждан СССР, массово прибывших из зоны вооруженного конфликта на территории бывшей республики СССР. Предлагаемая норма рассчитана не только на граждан Украины: она предусматривает возможность аналогичных событий на территории любой бывшей союзной республики. Можно одобрить идею упрощенного порядка получения статуса беженца для бывших граждан СССР и их потомков, а также учет в понятии беженца обстоятельств вооруженного конфликта. Однако проект закона сформулирован недостаточно четко, он не учитывает существующее определение понятия «соотечественник» (статья 1 Федерального закона от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»). Изменения вносятся не в те статьи, которые следовало бы менять для достижения обозначенной автором цели.

Названные законопроекты отмечают, что их принятие не потребует затрат из федерального бюджета. Однако любое упрощение получения статуса беженца или даже получения временного убежища, в условиях массового бегства в Россию, в итоге потребует значительных расходов.

Есть и проект другого федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации», разработанный ФМС России (http://regulation.gov.ru/project/11205.html?point=view_project&stage=3&stage_id=7046). Он пока не внесен в Государственную Думу. Законопроект предусматривает четыре вида убежища: статус беженца, временное убежище, политическое убежище, временная защита. Порядок предоставления и прекращения временной защиты определяется Правительством РФ. В остальных вопросах закон в основном следует канве Закона о беженцах, понятие беженца соответствует действующему Закону и Конвенции ООН. Однако требуют внимания определения некоторых понятий, которые дает законопроект:

«временное убежище – право временно пребывать на территории Российской Федерации, предоставленное лицу, ищущему убежище, в связи с наличием серьезных оснований полагать, что данное лицо станет жертвой внесудебного лишения жизни, пыток либо столкнется с реальной угрозой для жизни вследствие массового нарушения прав человека, всеобщего насилия или иных событий, серьезно нарушающих общественный порядок в государстве его гражданской принадлежности или прежнего обычного местожительства;

временная защита – право временно пребывать на территории Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, прибывшего на территорию Российской Федерации в экстренном порядке в составе группы лиц вследствие вооруженного внутреннего или международного конфликта, массового нарушения прав человека, всеобщего насилия или иных событий, серьезно нарушающих общественный порядок в государстве его гражданской принадлежности или прежнего обычного местожительства».

Очевидно, что законопроект учитывает обстоятельства вооруженного внутреннего или международного конфликта, массового нарушения прав человека, всеобщего насилия; перечень обстоятельств для предоставления временного убежища включает в себя опасения заявителя стать «жертвой внесудебного лишения жизни, пыток либо столкнуться с реальной угрозой для жизни вследствие массового нарушения прав человека, всеобщего насилия». На наш взгляд, такое направление корректировки понятий можно считать актуальным и перспективным для совершенствования правового регулирования рассматриваемой сферы.

Обратимся к проекту постановления Правительства РФ «О предоставлении временного убежища гражданам Украины на территории Российской Федерации в упрощенном порядке». Проект постановления разработан на основании пункта 2 статьи 14 Закона о беженцах, о котором сказано выше. Проект постановления содержит нормы, предоставляющие максимальную правовую защиту гражданам Украины, в частности, он предписывает:

всем гражданам Украины предоставлять временное убежище на территории Российской Федерации в упрощенном порядке без его рассмотрения в индивидуальном порядке;

до особого указания Правительства Российской Федерации, воздержаться от депортации, административного выдворения и реадмиссии граждан Украины в страну гражданской принадлежности.

Указанное постановление должно утвердить Временный порядок предоставления временного убежища на территории Российской Федерации в упрощенном порядке. Этот упрощенный порядок предусматривает решение вопроса о предоставлении временного убежища в течение трех рабочих дней и освобождение заявителей от медицинского освидетельствования.

Проект был выложен в сети Интернет для всеобщего обсуждения 27 июня 2014 года. Предполагается, что обсуждение продлится до 12 июля 2014 года. На наш взгляд, такое постановление Правительства следует принять незамедлительно.

Да, статус лица, получившего временное убежище, отличается от статуса беженца: у него меньше прав и социальных гарантий. Однако, во-первых, вряд ли государство на практике сможет быстро обеспечить большое число беженцев положенными по закону благами (социальным обеспечением, устройством детей в детсады, бесплатным проездом и т.д.). А во-вторых, учитывая общественный резонанс темы беженцев из Украины, есть основания рассчитывать на то, что общество и государство сделают все возможное для максимально комфортного устройства фактических беженцев – граждан Украины в России.

Выводы:

Существующее понятие беженца устарело. Фактически оно не предусматривает ситуацию, когда люди не подвергаются личному преследованию по тем или иным признакам, а бегут от войны. В то же время, как показывает практика последних дней, риск личного преследования жителей Юго-Востока на территориях, покинутых ополченцами, более чем реален (речь идет о «фильтрации»). Насколько это будет учитываться при предоставлении статуса беженца, покажет время. Вообще, следовало бы усовершенствовать как российское законодательное регулирование понятия беженца и смежных понятий (ввести новые понятия), так и международное правовое регулирование.

Та процедура признания беженцем или предоставления временного убежища, которая есть сейчас, не дает человеку никаких гарантий, никакой уверенности в том, что он получит защиту от государства, в которое бежит от войны.

Текущее состояние правовой базы для признания беженцами не содержит каких-либо льгот для граждан бывших союзных республик, не демонстрирует защиту русскоязычного населения за пределами России.

Остается надеяться на то, что та экстраординарная ситуация, которую мы имеем сейчас на границе с Украиной, огромный поток беженцев, заставят российское государство решать проблемы людей не формально, а на основе общечеловеческих ценностей: уважения к человеческой жизни, сострадания, взаимопомощи.

 Источник: http://rusrand.ru